沈大軍：我國水價改革歷程與困境突破
當前我國水價改革正處于關鍵突破期，如何將已建立的水價制定政策框架落到具體實踐中是一項挑戰(zhàn)。
水價是促進節(jié)水和加強水資源管理的有效手段，也是充分發(fā)揮市場在水資源配置中決定性作用的具體體現。但作為經濟措施，水價政策受到諸多因素影響，從而影響改革成效。
水資源具有多重屬性，因此其配置和管理不能僅面向單一的經濟政策和目標，而是需要同時兼顧眾多社會目標和生態(tài)環(huán)境保護目標。一般來講，如果以經濟效益優(yōu)先來配置水資源，社會支付能力、企業(yè)財務可持續(xù)性和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性往往會成為問題;成本回收保障了企業(yè)財務可持續(xù)，但可能導致公眾無法承擔、資源配置效率不高，而保障低收入群體的供水和用水是社會關注的問題;缺水、環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)的價值和損失需要生態(tài)環(huán)境目標來體現。因此，在理論和現實上，制定兼顧社會公平、資源配置效率和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的水價政策十分困難，水價改革的政策選擇實際上是這些目標的協(xié)調、平衡和妥協(xié)，以及這些目標在不同時期的政策優(yōu)先性的體現。
我國水價改革歷程
改革開放以后，我國水價改革經歷了一個漫長過程，至今仍未結束。
早在20世紀80年代初，我國已經認識到水價問題的根本是定價原則和方法。為應對經濟社會發(fā)展而導致的缺水問題，華北地區(qū)的山西、北京、河北和天津等省(直轄市)先后開始征收水資源費或征收資源屬性的收費。1984年國務院要求通過取消包月制、推行計量和計量收費等推進城市水價改革，促進節(jié)約用水。1985年，國務院發(fā)布《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，明確規(guī)定了成本構成、成本回收和差別定價等水價制定的原則和方法，解決了可持續(xù)水價形成機制的基本問題。1988年《中華人民共和國水法》提出建立水資源有償使用制度，從法律上明確了水資源費的征收。
20世紀90年代，受建立完善社會主義市場經濟體制的政策驅動，我國全面提速水價改革。1995年水利部提出建立合理、完善的價格管理和收費體系。1997年國務院印發(fā)《水利產業(yè)政策》，要求全面征收水資源費，合理確定供水服務的價格，促進水利產業(yè)化。在城市水價改革方面，1995年《城鎮(zhèn)供水條例》和1998年《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》明確了國際通行的水價制定原則、結構和程序，指導了我國此后幾十年的城鎮(zhèn)水價改革。進入21世紀，在完善水價的法律框架以后，我國開始全面推進水價政策的執(zhí)行和實施，但改革過程十分艱辛，政策目標也沒有很好實現。2003年，我國出臺《水利工程供水價格管理辦法》，替代1985年的《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》。2006年，《取水許可和水資源費征收管理條例》頒布實施，補齊了我國國家層面水價法律框架的最后一根支柱。伴隨法律框架逐步完善，我國全面推進水價政策的執(zhí)行、落實和改革。2000年，原國家計委、水利部和建設部聯合下發(fā)《關于改革水價促進節(jié)約用水的指導意見》，要求發(fā)揮價格杠桿作用，促進節(jié)約用水，保護和合理利用水資源;并充分體現供水的商品價值，使水價達到合理水平。2004年，國務院辦公廳下發(fā)《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，要求擴大水資源費征收范圍，提高水利工程供水價格和污水處理費，加快推進居民生活用水實行階梯式計量水價制度，以建立充分體現我國水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用為核心的水價機制。2009年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》，要求重點緩解污水處理費偏低的問題，并充分考慮社會承受能力。2013年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，要求全面實行居民階梯水價制度。2018年，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，推進建立有利于節(jié)約用水的價格機制。
1980年以來，我國水價改革經歷了理論和實踐同探索的過程。在理論層面，我國已經建立了全面、系統(tǒng)和先進的水價制定政策和工具框架，可有效應對、處理和實現各種政策目標。在實踐層面，我國水價政策受水行業(yè)外部和內部各因素影響，長期以來，改革路徑和目標不確定，處于不斷調整的過程中。宏觀方向上，水價改革的重點在經濟、社會和生態(tài)環(huán)境目標之間擺動;具體政策上，伴隨著價格水平上升，水價改革的重點已逐步從服務收費向資源和環(huán)境收費演變，但服務收費的改革并沒有完成。同時，水價改革的實踐與改革的政策目標不一致，外部的經濟和社會因素，如CPI等，持續(xù)不斷地影響水價改革的步伐;而水行業(yè)內部的成本回收和水資源短缺并沒有較好地反映出來。
關于水價改革的建議
中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。十六字治水思路明確要求充分發(fā)揮市場機制作用，落實節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略，這為水價改革提供了新的方向。
改革水資源有償使用制度，全面推行水資源稅征收
實施水資源費改稅，有利于提高用水效率，優(yōu)化用水結構，促進落實最嚴格的水資源管理制度，節(jié)約保護水資源。根據資源稅費改革的總體安排，2016年我國在河北省開始水資源費改稅試點，并于2017年將試點擴大至北京市、天津市、山西省等9省份。目前，水資源費改稅進展順利平穩(wěn)，成效明顯，達到了試點預期目標。試點實施為全國范圍內推廣水資源費改稅提供了可復制、可推廣的經驗和制度體系。
因此，在前期10個省份試點的基礎上，我國已具備在全國范圍內征收水資源稅的條件，建議全面推行水資源稅征收，從而完成我國水資源有償使用的長期改革目標。
堅持問題導向，完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制
隨著經濟和社會發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善、水資源和水環(huán)境狀況的變化，當前我國城鎮(zhèn)供水價格改革進入了深水區(qū)和轉型升級期。
新時代完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制的關鍵是建立充分反映供水成本、激勵提升供水質量的價格形成和動態(tài)調整機制。目前，我國很多城市自來水價格存在調整滯后、水價與成本倒掛的問題，破解這些問題的關鍵是建立價格動態(tài)調整機制，實現水價調整的制度化。同時，價格調整應激勵企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務。城鎮(zhèn)供水價格的調整目標是居民用水價格應調整至不低于成本水平，非居民用水價格調整至補充成本并合理盈利水平，從而保證城鎮(zhèn)供水水量和水質安全，促進企業(yè)逐步改善和提高服務水平，實現供水企業(yè)和行業(yè)的良性運行和可持續(xù)發(fā)展，并逐步滿足人民群眾對良好的供水水質和服務的要求。同時應全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度，科學制定用水定額并根據技術進步狀況及時調整，合理確定分檔水量和加價標準。對于水資源短缺地區(qū)，較低的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價標準。對于“兩高一剩”等行業(yè)應實行更高的加價標準，以全面反映其環(huán)境污染成本，加快淘汰落后產能，促進產業(yè)結構轉型和升級。
總結經驗，繼續(xù)推進農業(yè)水價綜合改革
農業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)和長期的任務，涉及面廣。當前，應切實把農業(yè)水價綜合改革作為農業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”來抓，堅持問題導向與目標導向相結合，總結經驗和教訓，繼續(xù)推進農業(yè)水價綜合改革。一是因地制宜設計改革方案。統(tǒng)籌考慮當地水資源條件、種植結構、耕作方式、經濟發(fā)展水平、用水習慣等因素，積極探索創(chuàng)新，形成適合本地實際的改革模式。合理細化計量單元，按照經濟適用的原則配備計量設施。因地制宜選擇農民用水合作組織管理、水管單位專業(yè)化管理、購買社會化服務等模式，建立健全農田灌排設施管護體制機制。根據本地水資源稟賦，合理制定和適時修訂農業(yè)用水定額，引導農民科學灌溉。抓緊制定水價調整方案，合理把握調價幅度和節(jié)奏。多渠道、多方式落實資金，特別是要加強對現有財政補貼、項目資金的整合與統(tǒng)籌使用，鼓勵將獎補資金支出納入財政預算。靈活應用節(jié)水獎勵方式，如現金返還、水權回購等形式，調動用水戶節(jié)水積極性。
二是協(xié)同配套推進改革。要堅持“先建機制、后建工程”，以水價機制為核心，以獎補機制為保障，以工程和計量設施建設為硬件基礎，以“總量控制、定額管理”為制度基礎，以工程管護機制為重要依托，統(tǒng)籌推進農業(yè)水價綜合改革，形成促進農業(yè)節(jié)水的政策合力。
推進污水處理服務費形成市場化，完善污水處理收費政策
一是推進建立城鎮(zhèn)污水處理費動態(tài)調整機制。按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利的原則，制定污水處理費標準，并依據定期評估結果動態(tài)調整。污水處理費征收標準應覆蓋成本，包括直接和間接成本，并與滿足當地受納水體要求的出水水質標準相對應。同時，污水處理費征收標準應包括合理利潤，吸引優(yōu)質社會資本和服務商進入污水處理領域，提供優(yōu)質的公共服務。二是正確處理城鎮(zhèn)污水處理費征收與財政補貼間的關系。城鎮(zhèn)污水處理費用應堅持收費為主、公共財政補貼為輔的原則，合理劃分收費財政補貼的權責界線。公共財政主要負擔公共屬性強的污水收集和輸送管網建設運營成本。三是積極探索建立污水處理農戶付費制度。在已建成污水集中處理設施的農村地區(qū)，綜合考慮村集體經濟狀況、農戶承受能力、污水處理成本等因素，探索建立農戶付費制度，合理確定付費標準。在農村開征污水處理費，可適當補充農村污染治理資金，強化村民環(huán)境衛(wèi)生意識，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動性。
建立有利于再生水利用的價格政策
通過價格措施落實節(jié)水優(yōu)先方針。隨著一些地區(qū)的新鮮水資源利用量接近總量控制指標，推進再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，又有效減輕了污染物排放對生態(tài)和環(huán)境的影響。促進再生水利用的關鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價格政策，按照與自來水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價格;建立靈活的定價政策，具備條件的可以協(xié)商定價，并可探索實行累退價格機制，從而大幅度提高再生水的價格優(yōu)勢。